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香港特区环境保护司法实践分析

 一、香港特区环境保护体系概述

  1.特区的环境保护法律制度

  1997年香港回归后实施由全国人民代表大会制定的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称基本法)。基本法第八条规定:“香港原有法律,即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法,除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外,予以保留”,这样特区继续沿用回归前的普通法制度,法律主要由成文法和普通法组成。普通法源自香港和其他普通法适用地区的高级法院的判决,成文法(称为法例)则由特区立法会制定。法例包括称为“条例”的法律,以及根据立法会在某条例下转授的权力而订立的附属法例。

  香港特区至今共有十个法例管制污染,包括《空气污染管制条例》、《废物处置条例》、《水污染管制条例》、《噪音管制条例》、《保护臭气层条例》、《海上倾倒物料条例》、《环境影响评估条例》、《有毒化学品管制条例》、《产品环保责任条例》和《汽车引擎空转(定额罚款)条例》。这些法例及其附属法例倡导社会各界共同防止和消除污染。以《空气污染管制条例》为例,它是管理空气质素的母法,旨在就消减、禁止与管制大气污染及相关事宜订定条文,规定了适用范围、空气质素指标、空气污染管制、发牌制度、强制执行和上诉制度等,并清楚列明违反条例即属犯罪;它有20多个附属法例分别适用不同的空气污染范畴。特区环境法例的一个特色就是将环境违法行为全面刑事化。[1]

  2.特区的环境保护执法制度

  特区政府的环境保护署负责执行管制污染的法例,职责包括向工商业和公众推广遵守环保法例的讯息,指导他们遵守有关法例和举报环境污染、处理发牌管制营运商、监察水、噪音和空气排放、对涉嫌制造污染者发出消减污染通知书、检控违例污染者,以及在发生紧急事故时采取应变行动等。

  特区对环境污染违法行为实行刑事化管理,对所有的环境污染违法行为都采用公诉形式,由法院审理判决。特区的刑事检控权力属于律政司司长。律政司司长根据相关条例的规定授权环保署人员就环境保护条例的罪行进行检控。环保署编订了《环境保护署检控政策》作为内部运作的一套规则和指引,指导检控人员如何秉公履行职责,作出公正及贯彻一致的决定。在作出检控环境罪行的决定前,检控人员必须独立和全面地评估证据是否充分及检控是否符合公众利益。

  3.特区的司法制度

  基本法第十九条规定:“香港特別行政区享有独立的司法权和终审权”。特区的司法机关组织体系由基层法院(区域法院、裁判法院、专门法庭和专门审裁处)、高等法院(上诉法庭及原讼法庭)和终审法院组成。终审法院是特区最高的上诉法院,终审法院首席法官为司法机关的首长。高等法院上诉法庭主要负责处理来自高等法院原讼法庭和区域法院案件的上诉。高等法院原讼法庭对诉讼案件有无限的司法管辖权,并处理来自裁判法院和其它基层法院的上诉。区域法院处理涉及款项5万至100万港元的民事诉讼及判刑上限为7年监禁的刑事案件。裁判法院负责审理多种相对轻微罪行的案件,每个罪行一般判刑上限为监禁2年和罚款10万港元。[2]各级法院的职能由法律规定,既分工又衔接,形成一个有效运作的司法体制。[3]特区的环保案件适用通行的审判程序,一般由裁判法院审理。

  特区的司法机关独立行使司法权,完全独立于行政及立法机关,不受任何干涉,并且司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。特区独立的司法权除由基本法明确规定外,还透过一系列制度来保障,包括由法例详细列明法官的资历要求;法官的任命是由行政长官根据一个独立委员会的推荐而作出;司法人员的薪酬条件是由一个独立的法定组织来建议每年的薪酬调整水平,尽量避免行政机关的介入等。

  二.香港特区的环境保护司法实践

  香港特区的环境保护司法实践主要有环保署检控污染者(刑事)、受害者诉侵权者(民事)和市民诉政府机关(行政)等三类。

  1.环保署检控污染者

  1997年至2014年因违反污染管制条例而被环保署提起检控,经裁判法院审理的个案统计如表一。从表中可看出法庭定罪个案总数在2000年达到1824件的高峰(这一年也是污染投诉的高峰期),[4]然后呈现减少的趋势;每个环保条例都有定罪个案;整体成功定罪的比率每年都超过81%,1999年更达到97%。定罪个案的惩罚以罚款为主,对案情较重的案件,裁判官会判处社会服务令,而部分犯罪严重的则会判处监禁刑罚,1997年至2014年判处监禁的个案共有51个。[5]

  表一1997年至2014年香港环境保护署检控污染行为的定罪个案教据

  (图略)

  2.受害者诉侵权者

  特区的第二类环境保护司法实践是市民个人(包括公司)的环境权利受到侵害而向法院提起诉讼,要求侵权者停止侵害及赔偿损失。

  3.市民诉政府机关

  特区的第三类环境司法实践是市民个人(包括公司)针对政府机关的作为或不作为可能影响自己在环境方面的权利而提起的诉讼。基本法明确规定居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼。当居民的权益收到政府机构的行政决定或行为或不作为所侵犯时,他可依法向法院提起司法复核事项合法性的申请。最近几年,随着公民环境保护的意识和行动都在不断增加,利用司法复核来挑战政府机关的决定以保护环境和己的环境权的案件不时出现。

  三.香港特区的环境保护司法实践要素分析

  1.诉讼主体资格

  特区的刑事检控只能由律政司司长或其授权的其他公职人员向法院提起,代表政府和公众起诉污染制造者以保障公众利益。民事方面基本上任何一个人的合法权利如果受到侵害,都可以作为原告提起侵权诉讼,要求法律保护和侵权者赔偿:行政诉讼方面,法例明确规定任何人均可申请司法复核许可,但申请人在申请所关乎的事宜中必须有足够权益,才可能得到许可。在LEUNG HON WAI v DIRECTOR OF ENVIRONMENTAL PROTECTION AND ANOTHER一案中,[6]梁某以长洲岛居民的身份向法院提起司法复核,指项目的环境影响评估报告书没有严格依照《环境影响评估条例》的相关规定,要求法院裁定环保署署长对在长洲岛设立综合废物管理设施而批出的环境许可证无效。在港珠澳大桥案中,东涌居民朱某因担心港珠澳大桥香港段的建设会影响到东涌的环境质量,对工程的环评报告提起司法复核。法律在民事诉讼和行政诉讼方面对诉讼主体资格采取一种宽松的要求,让每一个环境权利受到侵犯的个人都可以依靠法律要求救济。

  2.程序正义

  普通法特别重视程序,程序法成为法律的中心,要求在司法过程中展示程序正义,使法律的正义得到体现。[7]环境污染检控案件由环保署向裁判法院提出告发,再由法院发出传票传召被告人出庭,由一名裁判官审理。任何人在未被判罪前都被假定无罪。被告人第一次出庭应审时法庭会公开宣读其被控的罪名。如果被告人认罪,控方就将案情事实择要呈上法庭宣读,随后法官会问被告人是否同意案情。只有在被告人同意的案情支持其承认的控罪,证据和案情没有合理疑点时,裁判官才可以接受被告人的认罪。若被告人否认控罪,法院便会排期进行正式审讯,主控官会在法庭陈述案件的概要,传召控方证人出庭,引导证人讲出支持控罪的事实。被告人可以盘问证人,挑战其证供的可信性。在控方举证完毕后,被告人可以选择答辩和是否亲自出庭作供,同时传召辩方证人出庭作供。辩方举证完毕后,控方作结案陈词,然后由被告人作结案陈词。裁判官随后宣判(或押后宣判)罪名是否成立。控方会将被告人以前的犯罪记录呈上法庭。裁判官判刑前必须聆听被告人对犯案作出的解释和提出要求轻判的理由,然后依相关法例的规定作出量刑决定。[8]法官在审讯过程中扮演一个中立的主持人角色,让控、辩双方依照程序进行控告、举证、质证、辩护和结案陈词,只有信服控方提出的证据已经达到无“合理疑点”,才会将被告人定罪处罚,否则当庭宣布无罪释放。

  在香港特别行政区“废物处置案”中,[9]被告人被票控一项罪名,指他违反《废物处置条例》,促使排放液体禽畜废物进入水道。被告人否认控罪,控方传召了两位证人作供。第一控方证人是环境保护署的检查人员,他仔细供述在收到投诉后,到现场所观察到的情况,并用照片、水质样本和化验报告来支持这项检控。被告人选择不作供。在案情的事实方面,裁判官接纳控方第一证人是诚实可靠的证人,裁判官在其裁断陈述书里仔细地陈述和分析了在庭上质证的证据,并裁定罪名成立。

  民事公以前有复杂的状书制度,而且实践过程中经常出现非正审程序,耗费大量的时间和金钱,影响了司法彰显公义的作用。司法机关在2009年4月推行新的民事诉讼程序,大概可分为状书程序、披露文件程序、非正审程序、正式审讯和执行判决程序五个阶段,目标是让诉讼双方都有一个公平审讯的机会、提高诉讼的成本效益、合理可行下尽速解决纷争和确保法庭资源分配合理等。针对政府部门或公共机构的决定的诉讼必须以司法复核的方式提出。这个程序包括首先由申请人作出申请,用特定的表格列出他所质疑的决定,欲请求法院作出的补救以及他提出质疑的理据,同时向法院呈交一份誓章,列出案情事实。法院在收到申请后,若认为文件显示申请人有利害关系和表面论据足以立案,便可以批准许可,法官亦可要求申请人出庭解释他的申请后才作决定。[10]在收到法院的许可后,申请人便须以原诉传票正式向法院提起司法复核,展开相关的诉讼。

  3.举证责任

  刑事诉讼中的举证责任在控方,而且只有控方提出的证据达到无任何疑点的标准时法官才可以将被告人定罪,故此环保署必须做到当场检获罪证。他们透过巡查、突击检查、录影监视、核对和检验样品等,务求证据确凿和足够,才会采取检控行动。在“建筑噪音案”中,被告人被控违反《噪音管制条例》,在公众假日违规开动六部挖土机,制造噪音。控方传召证人作供,并在庭上展示由证人拍摄的录影带佐证,同时与被告人进行对质。在诉讼过程中被告人不需要证明自己无罪(但被告人用免责条款辩护时则需要举证)。

  民事诉讼涉及一个人的权利受到侵害,而受害人在法律上有权向法院提起诉讼,要求救济或赔偿,让侵权者弥补受害人的损失。一般而言,提出指控的一方需要提出证据证明侵权者的作为或不作为侵犯了他的权利,在特定的情况下法庭或会命令被指控的一方举证。民事案的举证准则是基于可能性的权衡,举证一方所提出的证据只要显示其支持的事实存在的可能性高于其不可能性,便达到民事的举证标准。

  一般的司法复核案件在案情事实方面的争议不多,大部分争议是关于法律在程序方面的具体要求和其应用,或是解释有关机构的决定权限问题。[11]申请人需要在申请许可时清楚列明其反对的决定或作为或不作为,并说明反对的依据。

  4.免责条款

  环境污染的免责来源有两部分,一是由法例明文规定,例如《噪音管制条例》第33条列明:“关于…所订罪行的任何法律程序中,如能证明构成或致使犯罪的情况是由以下情况产生的,即可作为免责辩护…(b)为达到防止任何人受伤或为达到救人性命的目的…”;二是根据普通法以诚实合理信念作为免责辩护,即被告有良好及充分理由相信他已遵守有关法例。

  在“建筑噪音案”中,裁判官裁定罪名成立,被告人上诉,指裁判官错误裁定上诉人不可依赖《噪音管制条例》第33 a)及(c)条的法定免责辩护条款和错误处理上诉人普通法的免责辩护,要求推翻裁判官的判决。

  5.上诉机制

  环境污染管制上诉制度是特区特有的一项法律制度。[12]特区的环保法例都有规定上诉(或申诉)的条款,例如《噪音管制条例》第8条(1):“任何人根据第8条申请建筑噪音许可证,…倘因以下事项感到受屈,可向上诉委员会提出上诉”。他也可直接向法院申请司法复核许可进行诉讼。如果不满意法院的判决,可以逐级向上级法院申请上诉。

  在刑事检控案件中,对于裁判官的判决,被告人可以在14天内要求该裁判官重新审核有关的判罪或判刑。如果裁判官拒绝审核或审核后维持原判,被告人可以提起上诉。各种诉讼的上诉方法和途径因不同级别的法院而有所不同,在裁判法院审决的案件可以向高等法院原讼法庭提出上诉,不服原讼法庭的判决则可以向高等法院上诉法庭提出上诉,如果再不服可以上诉到终审法院。

  在一起案件中,申请人的楼上住客投诉其酒吧乐队在晚间发出低频噪音,令他们无法安睡。噪音管制监督在调查后发出消灭噪音通知书,要求夜间的噪音限度为听不见。针对“听不见”,申请人向噪音管制上诉委员会提出上诉,指“听不见”这个要求“超越《噪音管制条例》的权限”及“过于主观,从而在性质上或程度上不确定”。上诉委员会驳回上诉,申请人不服,提起司法复核该委员会的裁决,但遭高等法院原讼庭驳回。申请人不服,提起上诉,高等法院上诉法庭三位成员以2比1的多数裁定上诉得直。答辩人不服判决,经上诉法庭许可后向终审法院提出上诉,终审法院五位法官审理后一致裁定上诉得直(在这个案件中订立“听不见”合理而且必要)。

  6.判例适用

  普通法的一个特色就是法律来源于累积的法院判例。判例可以是对成文法的条文作出解析,也可以是对普通法的一些原则作出阐释、演绎或推广,以及决定怎样将这些原则运用到案件的具体情况上。[13]在普通法制度里,上级法院的判例对下级法院有约束力,下级法院必须遵从。在前述的“废物处置案”中,对指控“促使排放液体禽畜废物进入水道”中“促使”这个字眼的法律意义,裁判官就接纳了 HKSAR v Paul Y-ITC Construction Limited MA476/1997案例里提出的阐释来作出一个事实方面的裁决。在SHIU WING STEEL LTD v DIRECTOR OF ENVIRONMENTAL PROTEC- TION一案中,[14]申请人认为机场管理局在它的炼钢厂附近建航空燃料储存库,如果有泄漏发生便可能造成威胁人命安全的危险事故,故向法院提起司法复核,要求推翻环保署署长核准该项目环境评估报告书的决定和发出环境许可证的决定。案件最后诉至终审法院。终审法院于2006年在这个案件的判词中所形成的法律概念、原则和规范,成为后来很多案件例如“港珠澳大桥案”判案的依据,这样法律的适用保持了一贯性。由于判例法源于具体案件的诉讼,是以实际经验为基础的、务实的,因此普通法是一个在演化中的有机体,有其自我发展和完善的内在生命力。[15]

  四.香港特区环境保护司法实践的启示

  1.法律的可操作性和司法适用

  环保法律的创立是为了规范社会成员的行为,保护社会和个人的利益,使社会整体的利益最大化。法律只有能够得到适用才能有效地体现法律的精神和立法的目的。法律的通俗性,即法律容易为大众所理解,尽可能易懂、清楚却可以预料无疑是法治的一项原则。[16]特区重视法例的可操作性,法例草拟人员努力地使环保法例的内容细致精密,定义清晰,务求用浅白的文字和短句,清楚完整地表达法律的目的和意思,[17]同时设立强制执行机制,订定罪行和刑事罚则,使法例能够得到有力的贯彻。特区环保法例的最大特色是自成体系,并为执法和司法机关提供了足够的法律依据对污染犯罪行为进行执法司法。[18]

  要提高法律的应用,诉讼程序的设计也同样重要。诉讼主体资格要求过低可能会引起滥诉,过高则将可能让污染流行,破坏环境。普通法重视个人权利,只要个人的权利受到侵害,或对事件有利害关系,就可以提起诉讼,维护权利,保护环境。低收人的市民还可以得到法律援助署提供的法律援助,雇用律师来维护权利。

  环境污染和破坏事件往往侵犯的是公众利益,但本质上是侵犯各个相关个体的环境权利。随着社会的发展和进步,人民对自己的健康和有良好的适居环境日益重视,任何一个政府都应当保护环境和维护人民的环境权利。环保法律的可操作性和司法适用应该成为评价一个社会进步的硬指标。如果法律难于执行,或可操作性低而影响到执法,或有遗漏和不足而难于司法,使法治精神没法在司法活动中显现出来,那再堂皇的法律也跟没有无分别!特区的司法实践显示每年成功定罪个案超过300个,定罪成功率超过81%,每一个法例都有定罪成功的个案,环保法例的可操作性和司法适用使法律保护环境的信息透过司法实践有力地向社会传递!

  2.司法公正

  法律的期望功能和效力建基于司法公正,没有司法公正,法律就得不到尊重,所有立法都可能是白费。那什么是司法公正?不同的人可能有不同的说法,但只有当人民内心认同和信服司法是公正的,并因此由衷地尊重法庭判决,法治才能充分彰显。

  案件是由法官来主持审理和判决的,法官在司法活动中担当着举足轻重的角色,所以法官的素质和独立司法直接影响到司法活动的公平和公正。特区独立的司法权由基本法明确规定,并透过前述的一系列制度来保障司法独立。这些制度客观上保护了司法机构的独立性,使法官在判案时能免受影响,不偏不倚地依法司法。司法机关亦制定《法官行为指引》,向法官提供日常处事的实用指引,务求法官在行为上严守至高的标准,维护司法机关的独立和公正,并设立公众投诉法官行为的机制,[19]用制度和实际行动来赢得香港、内地及国际社会对香港司法制度的信任。

  特区的环境保护案件适用普通法的通行程序,司法公正体现在整个诉讼过程中,包括公开审理、程序透明、诉讼双方地位平等,有公平的告诉和辩护机会。法官在审讯过程中如何公开、公平地主持诉讼双方的指控、举证、质证、辩护,特别是小市民对抗强大的政府的时候,法官如何不偏不倚、客观公正地依照法例的规定来定案,如何在判刑时适用酌情权,如何在判决书中将案件的事实情况、双方的理据、事实与结果的逻辑关系、适用法例和量刑时的考虑因素等,细致清楚表述出来,使人信服,这些都是维护司法公正的要件。在司法机关的网站可以检索到从1966年起由法院宣告的判决书。这些判决书某种程度上是特区司法独立性和公正度的反映。公众和传媒对司法活动的监督,维护了司法独立和司法公正的持续。特区的历史指出司法独立和公正是社会的核心价值,也是香港成为国际金融中心的基石。

  3.环保司法复核之环境权利与社会成本的平衡

  2011年政府官员在高等法院上诉庭裁定“港珠澳大桥案”中环保署署长发出的环境许可证有效性后会见传媒时指出,大桥香港段的进度已因司法复核及上诉程序而受到影响,如要如期完成工程,预计工程费用将增加约港币65亿元。[20]65亿是一个庞大的数目,是由社会整体来承当,这个因环境权诉讼而引起的额外开支是否值得?是浪费抑或是公义(环境诉讼权)的伸张,还是政治炒作(别有用心的人借此拖延政府或大型企业的决策)?这些在当时引起社会热烈的讨论。

  公民用司法复核程序来维护自己的权利毫无疑问应该得到尊重和支持。设置申请司法复核许可,是在进行正式聆讯前确定申请人与诉求有利害关系和诉求初步看来有合理的理据,以避免耗费各方可能十分庞大的资源和时间,对维护个人权利和有效利用社会资源作一个平衡。

  如前所述,近年来随着公民意识的提高和传媒的广泛报道,利用司法复核来挑战政府机关或其他法定机关的大型工程建设项目以保护环境的个案不断增加。这些公共建设工程浩大,建设费用庞大。司法复核的过程需要一段时间,启动任何司法程序都可能影响到工程的进展,从而引起庞大的额外财政开支,并延后了工程项目所预期达到的经济效益和改善民生功能,造成巨大的社会成本。这些损失的最后承担者是整体特区居民。如何在保护环境、维护居民环境权与发展社会建设之间取得平衡,考验着整个社会的智慧。是否可以对申请司法复核许可设置更高的理据要求、设定特殊的诉讼程序或简化现有的程序和缩短排期诉讼和上诉的时间等,都值得进一步探讨。

  【注释】 [1]卢永鸿:《中国内地与香港环境犯罪的比较研究》,中国公安大学出版社2005年版,第112页。

  [2]参阅香港司法机构网页:http://www.iudiciary-gov.hk/chs/crt_services/pphlt/html/guide.htm,2015年9月28日访问。

  [3]朱国斌黄辉等着:《香港司法制度》,中华书局(香港)2013年版,第51-66页。

  [4]参阅香港环保署网页:http://www.epd.gov.hk/epd/sc_chi/laws_regulations/enforcement/pollution_complaints_statistics_2014.html,2015年9月28日访问。

  [5]参阅香港环保署网页:http://www.epd.gov.hk/epd/sc_chi/laws_reguLations/enforcemenr/resource_enfor2.html,2015年9月28日访问。

  [6][2014]5 HKLRD 194

  [7]高鸿钧等主编:《英美法原论》,北京大学出版社2013年版,第254-2621。

  [8]陈弘毅、陈文敏、李雪菁、陆文慧:《香港法概论》(新版),三联书店(香港),2013年版,第53-72页。

  [9]香港特别行政区诉谭海强,参阅香港司法机构法律参考资料系统:http://legalref.judiciary.gov.hk/lrs/common/ju/judgment.jsp,判案书案件编号HCMA1035/1999,2015年9月27日访问。

  [10]陈弘毅、陈文敏、李雪菁、陆文慧:《香港法概论》(新版),三联书店(香港)2013年版,第89页。

  [11]陈弘毅、陈文敏、李雪菁、陆文慧:《香港法概论》,三联书店(香港)2013年版,第90页。

  [12]彭峰:《环境法律制度比较研究》,法律出版社2013年版,第123页。

  [13]陈弘毅、陈文敏、李雪菁、陆文慧:《香港法概论》,三联书店(香港)2013年版,第20页。

  [14][2006]3 HKLRD 487

  [15]陈弘毅、陈文敏、李雪菁、陆文慧:《香港法概论》,三联书店(香港)2013年版,第20。

  [16]汤姆.宾汉(Tom Bingham):《法治英国首席大法官如是说》,商务印书馆(香港)2013年版,第44页。

  [17]参阅香港律政司法律草拟科:《香港法律草拟文体及实务指引》和《香港法例的草拟和制定过程》,http://translate.legislation.gov.hk/gb/www.legislation.gov.hk/blis/chi/draftingl.html#,2015年9月28日访问。

  [18]卢永鸿:《中国内地与香港环境犯罪的比较研究》,中国公安大学出版社2005年版,第281页。

  [19]香港司法机关网页:http://www.judiciary.gov.hk/chs/publications/publications.htm#guide_fina1,《如何就法官的行为作出投诉》,2015年9月28日访问。

  [20]香港政府公报:《香港运输及房屋局局长谈港珠澳大桥环评司法复核的上诉裁决》,http://www.thb.gov.hk/sc/psp/pressreleases/ transport/land/2011/,2015年9月28日访问。