台湾地区检察官惩戒制度及其借鉴

 

 

摘要：2011年台湾地区颁布了“法官法”，其中涉及检察官制度，并对检察官的惩戒组织及其组成、惩戒事由、惩戒种类和惩戒程序等内容予以明确。中国大陆与中国台湾地区，检察机关在制度设计、组织架构、权力运行、保障机制等方面虽然存在着一定的差异，但海峡两岸在文化上“同宗同源”，特别是对检察官都有着相同的职业期许。因此，台湾地区检察官惩戒制度对我们具有更为直接的重要的借鉴意义，特别是在行政监督权人的设立、考核（全面评核）与惩戒的衔接、惩戒组织与惩戒程序的司法化等方面对我们一定有所启示。
关键词：台湾地区；检察官；惩戒；评鉴
中图分类号：DF214　文献标识码：A　文章编号：1005-0078（2016）02-136-08
　　为保障检察官公正、适当地行使检察权，对检察官进行监督并对其违法违纪行为予以惩戒，应是构筑检察官制度的重要一环。
　　2011年7月6日，台湾地区“法官法”正式公布。“法官法”设检察官一章（第十章），对检察官制度作出专门规定，并明定“检察官之惩戒，由司法院职务法庭审理之。其移送及审理程序准用法官之惩戒程序”。
　　2012年1月4日，“法务部”根据“法官法”第89条第6项的授权制定“检察官伦理规范”（2012年1月6日施行），使“法官法”中关于检察官因违反伦理规范而应受惩戒的规定，有了具体而明确的依据和标准，进而使检察官惩戒制度得以完善。
　　本文以台湾地区检察官惩戒制度为研究对象，通过介绍惩戒组织及其组成、惩戒事由、惩戒种类和惩戒程序内容，以期使我们能够了解台湾地区检察官惩戒制度的具体规定，并为我们进一步完善检察官惩戒制度提供镜鉴。
一、检察官惩戒组织及组成
　　2011年的“法官法”对于惩戒制度的设计，主要参考了德国法官法第122条第4项的规定。德国设职务法庭，专门审理并裁决法官审判独立事项。
　　在德国，对法官的惩戒权力由归属行政权的职务长官与职务法庭分享行使：其中，职务长官可对法官作出最轻微的申诫处分，而其他较重的惩戒，包括罚锾、减俸、降级、撤职、剥夺退休金给与等，因事关法官身份独立之保障，故而交由职务法庭以诉讼审理结构及行政法院法规定的程序进行审理后，以判决形式给予惩戒。
　　依据“法官法”的规定，“司法院”设“职务法庭”，审理下列事项：
　　1．法官惩戒的事项；
　　2．法官不服撤销任用资格、免职、停止职务、解职、转任法官以外职务或调动的事项；
　　3．职务监督影响法官审判独立的事项；
　　4．其他依法律应由“职务法庭”管辖的事项。
　　“职务法庭”由“公务员惩戒委员会委员长”任审判长，与4名陪席法官组成合议庭进行审理和裁判。根据“法官法施行细则”（2012年7月5日发布）第24条的规定，“公务员惩戒委员会委员长”因故不能担任“职务法庭审判长”时，由“职务法庭”合议庭法官资深者担任，合议庭法官资历相同时，由年长者担任。另外，“法官法”还对4名陪席法官的产生、组成和资历作出明确规定。
　　1．陪席法官的产生。
　　陪席法官由“司法院法官遴选委员会”遴选12人，每审级各4人，提请“司法院长”任命，任期为3年。为避免职业本位观念，“法官遴选委员会”遴选“职务法庭”陪席法官前，“司法院”发函给相关机关、团体，请它们推荐人选。非官方或非司法团体的适时参与，使“职务法庭”在审理和裁决时更能趋向客观公正中立的立场。
　　2．陪席法官的组成。
　　陪席法官至少一人——但不得全部——与被付惩戒法官、检察官[1]同一审级。审理“司法院”大法官惩戒案件时，应全部由“最高法院”、“最高行政法院”法官或“公务员惩戒委员会委员”担任。另外，各“法院院长”不得为“职务法庭”的成员。
　　3．陪席法官的资历。
　　陪席法官须具备实任法官10年以上资历。
　　正是基于“职务法庭”性质、职能、组成、审理程序等，台湾“法官法”立法之时，考虑到检察官身份与职务的特殊性，以及排除外界对检察官客观公正行使职权的不当干涉，将检察官的惩戒，交由“司法院”“职务法庭”审理。
二、“职务法庭”审理有关检察官惩戒的事项
　　“职务法庭”负责检察官惩戒事项，而检察官不服撤销任用资格、免职、停止职务、解职、转任检察官以外职务或调动的事项，以及其他行政监督事项，则不属于“职务法庭”管辖。后者仍依“公务员保障法”的规定，获得与一般公务员相同救济。“职务法庭”审理有关检察官的事项，概言之，即应付个案评鉴且有惩戒必要的案件。具体来说，包括以下事项：
　　1．裁判确定后或自第一审系属日起已逾六年未能裁判确定之案件、不起诉处分或缓起诉处分确定之案件，有充足事实认定系因故意或重大过失，造成明显重大错误，而严重侵害人民权益；或者无正当理由迟延案件之进行，致影响当事人权益，情节重大。
　　2．不履行职务、超越权限、行为不检，情节重大；或行为有损其职位尊严、职务信任、违反职务保密义务，情节重大。依“法官法”第96条的规定：检察官有不履行职务、超越权限或行为不检，经警告后一年内再犯，或经警告累计达三次者，视同情节重大。至于什么属于“有损其职位尊严、职务信任”行为“情节重大”情形，“法官法”没有明确规定。通过一份检察官评鉴委员会案件决议书，我们可以有个粗略了解。案件基本事实是这样的：[2]受评鉴人刘某某，原系台湾台东地方法院检察署检察官。于2012年3月在台东地检署工作期间，怀疑其配属书记官记录其行踪向上级报告，遂要求该书记官自行向上级要求调配属其他检察官。当得知书记官职务调整未果，心生不满，于当日多次在侦查庭庭讯期间，辱骂该书记官。台东地检署检察长得悉这一情况后，核准该署主任检察官调阅刘某某检察官当日开庭录像资料。经回看当日开庭录像资料发现，刘某某检察官于当日开庭过程中，未能谨言慎行，不仅于开庭时出言歧视台东住民，还当着当事人面出言威吓书记官；将调查证据责任归咎于书记官或其所属主任检察官，使当事人对司法公正性产生错误认识；更有甚者，在被告人已承认犯罪事实的情形下，还指导被告否认犯罪。“检察官评鉴委员会“认为：刘某某的行为有损检察官职位尊严、违背法律面前人人平等的价值理念、漠视犯罪被害人权益，严重影响检察官及其机关形象，情节自属重大，有惩戒必要，建议给予免除检察官职务，转任检察官以外之其他职务之惩戒。
　　3．违反检察官参与公职选举限制的规定。限制检察官参与公职选举的具体要求为：检察官参与各项公职人员选举，应于各该公职人员任期届满一年以前，或参与重行选举、补选及“总统”解散“立法院”后办理的“立法委员”选举办理登记前，辞去其职务或依法退休、资遣。检察官违反前项规定者，不得登记为公职人员选举之候选人。
　　4．违反参与政党或政治团体限制，情节重大。检察官参与政党或政治团体的限制为：检察官于任职期间不得参加政党、政治团体及其活动，任职前已参加政党、政治团体者，应退出所参加政党或政治团体。“法官法”实施之前，曾有检察官因参与政党活动，于公职人员选举期间，在某候选人造势晚会上，上台宣讲，请选民支持某政党特定候选人，事后而受到惩戒的案例。检察官在选举期间，在职务上担负选举查察[3]及相关选举纠纷事件的处理，上台宣讲势必给社会公众造成检察官可能存在特定政治立场的认识，有执法不公之嫌，且有违检察官客观中立的伦理要求。[4]
　　5．违反兼职限制，情节重大。对检察官兼任职务或业务的限制主要有：不得兼任（1）各级民意代表。（2）公务员服务法规所规定公务员不得兼任之职务。（3）各级私立学校董事、监察人或其他负责人。（4）其他足以影响检察官职务独立或与其职业伦理、职位尊严不相容之职务或业务。
　　6．严重违反侦查不公开等办案程序规定或职务规定，情节重大。［职务法庭2013年度惩字第3号］判决即对检察官詹某某违反法定程序等行为作出了惩戒处分。[5]詹某某原系台湾新竹地方法院检察署检察官，2011年9月7日调任台湾嘉义地方法院检察署检察官。詹某某任职台湾新竹地方法院检察署检察官期间，其配偶因涉嫌诈欺案件，由台湾台北地方法院检察署检察官侦办时，詹某某意图影响案情，先分别于2008年10月29日、同年11月18日致电承办之检察事务官表示“本案仅为假性财产犯罪，告诉人以刑逼民”、“本案系以刑逼民”、“告诉人亦涉有诬告、伪造文书罪嫌”等语；再于2008年11月19日致电承办检察官表明其检察官身份，并表示“告诉人代理人以刑逼民，违反律师伦理，应送律师惩戒委员会”、“此种案件系以刑事手段达民事目的，如为其侦办，可能不用开庭即可结案”、“与钧座均为同行”等语。“职务法庭”经审理认为，詹某某未依法定程序，私下就具体司法个案向承办人员提出请求，企图影响承办人员作出对被告有利之决定，而关说[6]司法个案。
　　7．违反“检察官伦理规范”，情节重大。在前述刘某某检察官评鉴案中，“评鉴委员会”指出，其行为也违反了“检察官伦理规范”。“评鉴委员会”在决议书中写道：“检察官为法治国之守护人及公益代表人，[7]应恪守宪法、依据法律，本于良知，公正、客观、超然、独立、勤慎执行职务”、“检察官应廉洁自持，谨言慎行，致力于维护其职位荣誉及尊严”、“检察官办理刑事案件时，应致力于真实发现，兼顾被告、被害人及其他诉讼关系人参与刑事诉讼的权益，并维护公共利益与个人权益之平衡，以实现正义”。对此，“检察官伦理规范”亦有明确条文规定。受评鉴人的行为显已违背上述规定，且其所为不当行止多达13件，情节重大。
　　“法官法”还明确规定了应付评鉴——亦是应付惩戒——事项排除条款，即“适用法律之见解，不得据为检察官个案评鉴之事由。”
三、检察官惩戒审理程序
　　“职务法庭”在审理检察官惩戒案件时遵循下列程序：
（一）受理惩戒案件
　　依“法官法”之规定，检察官惩戒案件的移送及审理程序准用法官的惩戒程序。按照“法官法”的规定，检察官的惩戒，应由“监察院”弹劾移送“职务法庭”审理。而“监察院”受理检察官弹劾案的渠道则为“双轨制”：
　　1．由评鉴委员会经“法务部”报送“监察院”。“检察官评鉴委员会”经评鉴认为，被付评鉴检察官有应付个案评鉴情形，且有惩戒之必要，遂作出请求成立决议，报由“法务部”移送“监察院”审查。
　　2．“法务部”直接报送“监察院”。“法务部”认为检察官有应受惩戒情形时，可以迳行移送“监察院”审查。但其移送前，应给予被付惩戒检察官陈述意见的机会，并要经“检察官人事审议委员会”决议。
　　由此可见，“检察官评鉴委员会”的评鉴不是检察官惩戒的必经程序，也不是检察官惩戒的必要条件，只是一个充分条件。与此相应，“法务部”在检察官惩戒方面发挥着“主渠道”作用。
（二）审理
　　1．不公开审理。
　　虑及司法公信力及权威，“职务法庭”审查案件均不公开。但“职务法庭”认为有公开必要的，或经被移送或提起诉讼之检察官请求公开时，不在此限。
　　2．言词辩论。
　　“职务法庭”的审理，除法律另有规定外，实行言词辩论，并给予被付惩戒检察官以正当法律程序保障，赋予其选任辩护人及申请阅卷的权利。另外，由“检察官评鉴委员会”经“法务部”移送“监察院”弹劾的案件，要通知“检察官评鉴委员会”派员到庭陈述意见。
　　基于言词辩论的原则，“法官法”对法庭外调查证据作出了明确的限制，仅以下列情形为限：
　　其一，有在证据所在地调查必要的；
　　其二，依法应在法院以外之场所调查的；
　　其三，于言词辩论期日调查，有致证据毁损、消失或者不方便使用之虞，或显有其他困难的。
　　3．先行停职。
　　“职务法庭”审理检察官惩戒案件，认为情节重大，有先行停止职务之必要者，可依申请或依职权裁定先行停止被付惩戒检察官的职务，并通知所属“检察署检察长”。“职务法庭”作出先行停止职务前，应给予被付惩戒检察官陈述意见的机会。
　　4．审理规则。
　　“职务法庭”审理检察官惩戒案件，具体程序依“职务法庭惩戒案件审理规则”（“法官法”授权“司法院”制定）的规定，而“职务法庭”审查其他案件则准用“行政诉讼法”的规定。
（三）惩戒救济
　　为保障被惩戒检察官的权益，“法官法”设计了惩戒再审救济程序。
　　1．再审之诉的事由。有下列情形之一的，当事人可以提起再审之诉：
　　（1）适用法规显有错误。
　　（2）依法律或裁定应回避之法官参与审判。
　　（3）原判决所凭之证言、鉴定、通译或证物，已证明系虚伪或伪造、变造。
　　（4）参与裁判之法官关于该诉讼违背职务，犯刑事上之罪已经证明，或关于该诉讼违背职务受惩戒处分，足以影响原判决。
　　（5）原判决就足以影响于判决之重要证物漏于斟酌。
　　（6）发现确实之新证据，足认应变更原判决。
　　（7）为判决基础之民事或刑事判决及其他裁判或行政处分，依其后之确定裁判或行政处分已变更。
　　（8）确定终局判决所适用之法律或命令，经“司法院大法官”依当事人之申请，解释为抵触“宪法”。
　　2．再审之诉的管辖。再审之诉管辖权属于“职务法庭”。
　　3．再审之诉的期间。提起再审之诉，分别不同情形，“法官法”规定了不同的期间。以再审之诉事由中（1）（2）（5）为原因者，自判决书送达之翌日起30日内。以（3）（4）（7）为原因者，自相关之裁决或处分确定之翌日起30日内。以（6）为原因者，自发现新证据之翌日起30日内。以（8）为原因者，自解释公布之翌日起30日内。为受惩戒检察官之不利益提起再审之诉，于判决后，经过一年者不得提起。
　　4．再审期间不停止裁判执行。当事人提起再审之诉，无停止裁判执行的效力。
　　5．再审之诉审理的范围。再审之诉的辩论及裁判，不实行全面审查，以申明不服部分为限。
四、检察官惩戒的种类及适用
　　在“法官法”立法前，依据“公务员惩戒法”的规定，检察官惩戒种类有：
　　（1）撤职。除撤其现职外，并于至少一年的期间停止任用。
　　（2）休职。休其现职，停发薪给，并不得在其他机关任职，其期间为6个月以上。休职期满，许其复职。自复职之日起，两年内不得晋级、升职或调任主管职务。
　　（3）降级。依其现职之俸给降一级或二级，自降级之日起，两年内不得晋级、升职或调任主管职务。受降级处分而无级可降者，按每级差额，减其月俸，其期间为两年。
　　（4）减俸。依其现职之月俸减10%或20%支给，其期间为6个月以上、一年以下。自减俸之日起，一年内不得晋级、升职或调任主管职务。
　　（5）记过。自记过之日起一年内不得晋级、升职或调任主管职务。
　　（6）申诫。
　　自2001年以来，经“公务员惩戒委员会”决议处理的检察官计29人，其中有5人撤职、4人休职、10人降级、6人记过、2人申诫、2人不受惩戒或免议。[8]
　　但外界始终存在对检察官惩戒偏轻、不能将严重不适合担任检察官的人员清除检察官队伍的议论和批评。因此，“法官法”增加了淘汰检察官的惩戒种类。依据“法官法”的规定，检察官惩戒的种类有：
　　1．免除检察官职务，并丧失公务人员任用资格。
　　2．撤职：除撤其现职外，并于一定期间停止任用，其期间为1年以上5年以下。
　　3．免除检察官职务，转任检察官以外其他职务。
　　4．罚款：其数额为现职月俸给总额或任职时最后月俸给总额一个月以上一年以下。
　　5．申诫。申诫应以书面形式作出。
　　依应受惩戒之具体情形足以认定已不适合担任检察官的，应予撤职以上的处分。受免除检察官职务且丧失公务人员任用资格和撤职惩戒处分的，不得担任律师，其已担任律师的，停止其执行职务。受撤职、免除检察官职务转任检察官以外之其他职务惩戒处分的，不得回任检察官职务。
　　另外，“法官法”还规定了惩戒权行使期间。检察官受惩戒行为，自行为终了之日起，至案件系属“职务法庭”之日止，已逾10年的，不得作出免除检察官职务、转任检察官以外其他职务的惩戒；已逾5年的，不得作出罚款或申诫的惩戒。应受惩戒行为系不作为的，自检察官所属机关知悉之日起算。
　　对检察官应受惩戒的同一行为，不得给予二次惩戒。同一行为已经“职务法庭”作出惩戒、不受惩戒或免议判决确定的，其原惩处失去效力。
　　惩戒案件有下列情形之一的，“职务法庭”应作出免议判决：[9]
　　（1）同一行为，已受惩戒判决确定；
　　（2）受褫夺公权之宣告确定，已无受惩戒的必要；
　　（3）已超过惩戒权行使期间；
　　（4）检察官应受惩戒之同一行为，情节轻微，如予惩戒显失公平。
　　从成立至2015年10月，“职务法庭”共作出惩戒处分判决10份，其中被惩戒人为法官的计6份，检察官的计4份；对4名检察官的惩戒分别是：两人休职（分别为一年和一年六个月）、两人撤职。
五、台湾地区检察官惩戒制度的启示
　　中国大陆与中国台湾地区，检察机关在制度设计、组织架构、权力运行、保障机制等方面虽然存在着一定的差异，但海峡两岸在文化上“同宗同源”，特别是对检察官都有着相同的职业期许。因此，台湾地区检察官惩戒制度对我们具有更为直接的重要的借鉴意义，给我们启示如下：
（一）设定行政监督权人
　　检察官违法违纪行为，往往有一个量的累加，或从量到质的发展演变过程。在尚未达到应受惩戒的程度时，总是有端倪可查的，如及时提醒或告戒，可能就不会发生违法违纪行为，完全可以避免应受惩戒事项的出现。台湾地区“法官法”特别为检察官设定了行政监督权人，监督权人对被监督的检察官有权就职务上的事项进行提醒、督促；另外，当被监督的检察官不履职、超越权限或行为不检时，有权加以警告。如果警告后一年内再犯，或经警告累计三次，则视为情节重大，应付个案评鉴。这样就将行政监督权人制度与个案评鉴制度乃至惩戒制度衔接起来，不仅增强了职务监督的效力，也夯实了评鉴惩戒的基础。
（二）实行评鉴与惩戒的组织分离
　　台湾地区针对检察官的违法违纪行为先由“评鉴委员会”进行个案评鉴，“评鉴委员会”认为有惩戒必要的，报由“法务部”移送“监察院”进行审查，最后由“职务法庭”审理作出裁判。由此可见，台湾地区检察官个案评鉴组织和惩戒组织是分离的。而评鉴组织选任的多元化，[10]不仅回应了社会各界对“内部监督”自我评价的批评，而且使评鉴委员会的评鉴更具说服力。同时，评鉴组织和惩戒组织的分离可以避免先入为主，更好地保证检察官惩戒的公正性。目前，大陆检察官惩戒组织为检察机关的监察部门。虽然，按照规定检察官违法违纪案件的审核处理人员应是由监察部门的非本案调查人员进行，即在调查和审核处理上实行了人员分离。但审核处理人员与调查人员同属于一个部门，在同一个部门负责人的领导之下，其对检察官应受惩戒行为审核处理的独立性、公正性可能要打了折扣。
（三）构建考核（全面评核）与惩戒的衔接机制
　　为提升检察官的职业品质，台湾地区“法官法”设定了检察官全面评核制度，全面评核结果亦作为检察官职务评定的参考。检察官全面评核的评核实施者，除受评核检察官任职的“检察署”对应设置的法院、律师公会外，还包括其行政监督权人。全面评核结果报“法务部检察官人事审议委员会”。在全面评核过程中，如发现检察官有应付个案评鉴事由的，则移送“检察官评鉴委员会”；或报送“法务部”，由“法务部”迳行移送“监察院”审查。这就很好地衔接了考核（全面评核）制度与惩戒制度。其意义在于：透过常态化的考核，增加了应付评鉴事由的发现几率；进而增强了惩戒的实效性与震慑力。相比较，大陆《检察官法》虽也有关于检察官考核的规定，但缺乏考核与惩戒的衔接机制。无形之中，弱化了发现检察官违法违纪的能力，限缩了查处检察官违法违纪的管道。
（四）实现惩戒组织与惩戒程序的司法化
　　台湾地区检察官惩戒不仅实现了评鉴与惩戒的组织分离，而且创设了“职务法庭”，负责检察官惩戒案件的审理。
　　关于“职务法庭”的设立，立法时主要基于这样的考量：
　　其一，检察官职业的性质不同于一般的公务员，因而其惩戒程序应有别于后者；
　　其二，出于对检察官身份的保障，对其惩戒处理应以诉讼审理结构及程序进行。
　　因此，台湾地区“法官法”在立法过程中，参考了德国、奥地利的立法实践，建构“职务法庭”，专司法官、检察官惩戒案件，并在组织机构和程序设计上突出其司法性。如要求“职务法庭”陪席法官须具备实任法官10年以上资历；“职务法庭”的审理，实行言词辩论；“职务法庭”在审理由“检察官评鉴委员会”报由“法务部”移送“监察院”弹劾的案件时，应通知“检察官评鉴委员会”派员到庭陈述意见；等等。这些规定无不凸现了惩戒组织与惩戒程序的司法性，为检察官身份和权益提供了更为合理、公正、客观、有力的保障。无独有偶，法国检察官纪律惩戒为一种“实质诉讼”，在程序上与传统司法审判程序相差无几：[11]除有非常特殊、理由充分的决议，庭审必须公开；可以传唤证人或专家证人；有控方有辩方，被付惩戒的检察官享有聘请辩护人的权利；调查与审判相分离，参加调查的“最高司法官委员会”的委员不得参与辩论。相比之下，大陆检察官的惩戒程序多了些行政成分，少了些司法色彩。
　　在当下中国大陆，深化检察改革的大幕已开启。检察官办案责任制、办案质量终身负责制、错案责任倒查问责制、职业保障等制度的构建，正在成为健全检察权运行机制改革的重要举措。与此同时，这样一个问题也严峻地摆在了我们面前，即如何建立与上述制度相切合相适宜的检察官惩戒制度。达维德说：“在法的问题上并无真理可言，每个国家依照各自的传统自定制度与规范是适当的。但传统并非老一套的同义词，很多改进可以在别人已有的经验中吸取源泉。”[12]正所谓：他山之石，可以攻玉。



Abstract:Judge Act in Taiwan district enacted in 2011 prescribes procurator system which includes rules on organization, causes, categories, and procedures of disciplinary. Though procurator systems have differences in institional design, organizational structure, power exercising, and logistical mechanism between mainland China and Taiwan district, the same expectation has been carried. Therefore, procurator disciplinary system in Taiwan District has a direct referential significance for mainland’s system especially on the establisment of administrative superintendent, connection between assessment and disciplinary, and judicial tendency of disciplinary organization and procedure.
Key Words:Taiwan District; Procurators; Disciplinary; Review
（责任编辑：王青斌）

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