从修改刑事诉讼法谈澳门法律改革

 

 

　　澳门特区政府在一份关于修改《刑事诉讼法典》的理由陈述中提到，从2011年9月14日至10月24日期间，特区政府就《刑事诉讼法典》的修订进行公开咨询，期间征询了专业界及国内外专家的意见。实际上关于刑诉法典修改的议题已经讨论了很多年。从早期对葡国最新发展的关注，到邀请以陈光中教授领导的课题组的论证，到现在澳门法律人自己的反思，一波三折，不免给人一种没有方向的印象。特别是比较前后几个修改草案，更加感觉到澳门的法律改革应该从指导思想上，法律修改的原则上，修法工作的机制与工作方法上统一思想，统一认识，或者至少在法律界达成共识。

　　一、对澳门法律现状的认识

　　法律修改离不开对法律体系本身的深入了解，离不开对世界其他法域的横向比较以及对国际发展趋势的把握和展望。而当我们在这两个方面都有所欠缺的时候，改革就是盲目的，想当然的，经不起推敲和实践检验的。

　　澳门特区的司法制度源自葡萄牙，具有西方国家，特别是欧洲大陆国家司法制度的一些特点。澳门特别行政区基本法除了在司法机关的设置及司法官任命程序和管理方面作出新的规定之外，倾向于保留澳门原有的司法传统、诉讼制度和基本原则。基于法律基本不变的原则，回归前生效的刑事诉讼法典、民事诉讼法典、行政诉讼法典等多项法律得以保留。事实上，无论是法律制度还是澳门特区的司法制度，适当吸收或保留原司法制度的优点对确保顺利过渡是非常重要的，并确保在澳门特区成立初期的司法质量。然而十几年过去了，一些原有法律与现实的不适应逐渐显现。这本来是成文法制度中的正常现象，但很多人在感情上难以接受对这些制度的批评，把这种批评看成是对司法传统的否定。笔者认为，虽然司法传统体现在具体制度之中，而我们要做的是让古老的传统在新的制度中闪光，需要继承的不是那些滞后的具体制度，而是让体现其中心思想的这些基本原则在与时俱进的制度里保持活力。让司法独立以及维护司法独立的各项制度、保护人权以及各项人权保障制度等原有的司法核心价值继续成为澳门特区司法制度的重要原则，并获得基本法的充分保障。司法独立是澳门特区的宪政原则，亦是澳门法治社会的重要标志。

　　在澳门的司法界和学术界，对现行法律的评价有不同的见解，其中有法律见解的不同，也是利益关系所致。因而在修改某一项制度时出现各种不同意见也是正常的事情，但是一旦涉及是否“违反基本法”的指控，就让问题性质发生了改变，使问题的严重性升格。就会让当事者紧张，让政府谨慎，让改革者收声，可以称得上是最重磅的批评武器了。对于检察院提出的修改预审制度、强制措施制度就有意见认为有违澳门基本法第八十五条中有关“原刑事起诉法庭的制度继续保留”的规定。

　　但是，如果仔细研究澳门基本法的相关规定及其制定的背景，并结合澳门基本法通过后澳门刑事诉讼制度发展的历史状况，就能发现，对预审制度和强制措施制度进行适当调整和修订，不但不违反澳门基本法的规定，相反，是对澳门基本法所规定的特区司法制度的进一步落实和执行。

　　澳门现行的刑事起诉法庭制度源自葡萄牙。澳门基本法第八十五条规定，“澳门特别行政区初级法院可根据需要设立若干专门法庭。原刑事起诉法庭的制度继续保留”。上述规定，是澳门基本法对于澳门特区初级法院内部组织架构所作的具体规范。它只是要求原刑事起诉法庭的制度“继续保留”，也就是说，这一专门法庭及其原有法律地位状况应维持不变。由此，在回归时，原已存在的刑事预审法庭在更名为刑事起诉法庭后，成为澳门特区初级法院的一个专门法庭，并保留下来。

　　当然，澳门基本法第八十五条的规定不应当被扩大理解为：一切与刑事起诉法庭相关的具体诉讼制度，尤其是起诉、预审程序等方面制度，不得作出任何适当的调整。这是由于，澳门基本法订立的原有法律基本保持不变原则的准确含义，在于指出相关法律和制度的基本精神和价值应保持不变，故上述有关保留刑事起诉法庭制度的规定，并非是指具体的法律条文、制度必须一成不变。

　　因此，如果在目前对《刑事诉讼法典》的修订中，以保留刑庭法官大部分职权、维持其在刑事诉讼中保障人权的重要地位为前提，对某些相关制度作出适当、适度的调整和修订，不仅不会抵触澳门基本法，而是响应司法体制发展的要求，对澳门基本法的进一步落实和执行。

　　另一方面，如果我们对澳门基本法的制定过程，同时对澳门刑事诉讼制度在近十多年来的历史变迁作深入研究的话，就更能明白，所谓修订刑庭法官的权限就是违反基本法的观点，是一种完全没有依据的误解。

　　澳门基本法于1993年通过，当时澳门刑事起诉法庭的法官，根据当时在澳门适用的、源自葡萄牙的刑事诉讼制度，享有对大部分刑事案件（可判处两年以上徒刑的案件）进行侦查、检控的权限，检察官只具有对少量轻微案件进行刑事侦查、检控的权限。这与现行的刑事诉讼制度有明显的差异。1996年，新的澳门《刑事诉讼法典》通过，并自1997年开始执行，这一法典对澳门的刑事侦查及检控制度作了重大的修订：检察官代替刑庭法官，被赋予对所有刑事案件直接、独立进行侦查、检控的权限，这也就意味着刑庭法官在刑事侦查、检控方面的权限，在澳门基本法通过之后，已经经历了深刻、重大的调整。当时，上述对刑庭法官权限的重大调整，并未引发任何这一调整有悖澳门基本法的争论，其背后的理由是：无论是澳门的法律理论界，还是司法界，都非常认同作出这一符合现代诉讼理念的修订，在刑事诉讼中，完全应当由检察官承担侦查、检控的职责，而法官则承担刑事审判的职责。

　　总之，社会是发展的，法律应该与时俱进。而关于这一制度是否需要修改的争议表面上看是对澳门基本法的理解问题，实际上也反映出对澳门法律的评价问题。由此看出，这次修法工作是在争议中进行，而且各种观点的交锋没有对错，只有妥协。在这种情况下，主导者就应该首先明确改革的目标，以便使争论在相对集中的范围内进行，以便尽可能达成共识。

　　二、澳门法律改革的目标

　　在政府提出修改《刑事诉讼法典》的理由陈述中谈到，“这次修订《刑事诉讼法典》的主要目的，是在现有的基础上，增加对诉讼参与人的权利保障，并希望透过修改现有的诉讼程序和增加新的诉讼程序，达至优化诉讼程序，提高诉讼效率。”实际上，这次刑诉法的修改是由于多年来社会上对司法机关诉讼效率的不满而司法机关则认为诉讼程序的若干规定有碍于诉讼效率的提升而作出的决定。所以“革新诉讼程序，简化审判制度”就成为这次修改的重中之重。具体包括修订简易诉讼程序、修订最简易诉讼程序、增设简捷诉讼程序。然而从现在提交立法会审议的法律草案看，这个目标却是难以实现的。这反映出决策者对目标设计的简单化，对结果没有足够的认识，同时对实际操作的程序没有熟练的把握。迟来的正义非正义的观点，要求我们必须在程序与效率之间寻找平衡点，或者说是在现代刑事诉讼理念和传统理念之间作出选择。

　　多数检察官认为，如仅仅按照现行草案对刑诉法典作出小修小补，今后澳门刑事诉讼侦查、检控、审判的效率和质素不会得到实质、普遍的提高。例如关于最简易程序的修改，在政府的理由陈述中也提到，在澳门没有适用此一程序的相关记录，就是说从法律生效以来从未适用过这个程序。而“最简易”应该是最能够达到本次法律修改目的一个工具。然而检察官们却不认同基本维持现行最简易诉讼程序制度框架、仅作局部调整的做法，建议或者是对这一制度作根本性的修改，或者是删除这一程序。理由在于：目前修订方案中，主要是将适用最简易诉讼程序的条件，由最高限度不超过二年徒刑（即使并科罚金）的犯罪，修订为最高限度不超过三年徒刑的犯罪，但仍维持原有的十分复杂的适用程序。这在表面上扩大了最简易诉讼程序的应用范围，但事实上并未解决在实践中这一制度难以操作的困境：能否以最简易程序处理相关案件，需要参与刑事诉讼的各方（嫌疑人、被害人）认同，检察官的同意，最终经过法官审批才能决定。其中涉及甚多因素，各有牵制，以致诉讼各方、检察院一致认定，“最简易程序”在实际操作中最为“复杂”，失去推动最简易诉讼程序进行的动力。这才是现行制度无法得到实施的关键。

　　因此，如仅有目前的修订，而不去解决上述的关键问题，检察官认为，经修改后的这一制度，今后还将继续“被冷落”而难以获得实施。而新增的“简捷诉讼程序”，其立法原意及宗旨值得肯定，但存在制度设计上的多种缺陷，导致操作性不强，简化程序的实质效果将十分有限。一方面，容易重蹈现有的“最简易诉讼程序”有制度、无实施的覆辙，另一方面，即使得以运作，也只能起到作为特别案件，加快在法院排期听证的实际效果，而达不到整体提高案件处理效率的目标。最主要的原因是，检察官将难以判断哪些案件符合提起“简捷诉讼程序”的条件。根据法案，检察院应在自取得犯罪消息的90日内提出控诉，方能提起这一程序。也就是说，检察官一般需要在收到犯罪消息时，在刚刚着手进行刑事侦查的情况下，就预先判断能否在90日内收集到证据，并在同一期限内提出检控，从而来判断案件能否符合提起“简捷诉讼程序”的条件。

　　检察院提出控诉，必须在完成刑事侦查的前提下进行。为此，检察官需要作出详细调查，听取嫌疑人陈述、证人证言、搜集各类证据。规定一个刑事案件必须在某一期限内完成刑事侦查，即使所涉案件为轻微犯罪，也不符合刑事侦查的目的或一般规律。例如在某些涉及交通意外的案件中，有关受害人受伤情况的报告，往往并非能在短期内完成。因此，检察官均认为，在绝大多数案件中，他们是不能在案件一开始，就作出案件能否在90日提出检控的判断的。这就使这一程序的适用范围，在实践中会变得非常狭窄。

　　这一程序中的一些具体规定，也因对刑事诉讼不了解而欠缺合理性。例如，检察院适用这一程序仍需制作控诉书（第372-B条），这就使得这一程序与普通程序差别不大，达不到简捷的效果；又例如，作为这一程序适用条件之一（第372-A条第2款C项），是存在“简单及明显的证据”，而“证据以目击证人所述的事实为基础且说法一致”，就可构成“简单及明显的证据”。但在刑事案件中，既有控方（检察院）的证人，也有辩方（嫌疑人或被告）的证人，双方的证人对案件事实的陈述，基于控、辩的不同立场，很少情况下会显示一致。这就导致这一规定在实践中无法适用。

　　在追求简化诉讼程序提高效率的目标的思维中，不仅是对目标的向往，还应该伴随着观念的更新。在大多数适用此类带有诉辩交易色彩的制度中，均采取检察机关主导辩控双方就处刑方案所作的协商，再由法官依法审查及决定是否采用有关方案的做法。这本身就是以某种条件吸引被告人接受某些诉讼权利的抑制，从而达到速审速结的效果。而澳门刑事诉讼法中的规定则与之相反，法官可不受检察院所建议的刑罚约束，自行提出处罚方案。这就在客观上使其成为交易的一方，既降低了法官应有的法律地位，同时也与法官中立的裁决角色相冲突。另一方面，上述规定更使得包括嫌犯在内的诉讼参与人，无法在最终处刑程序完结前，准确了解将会判处的刑罚，从而使其难以作出以最简易程序接受审理的选择。这显然与原有的立法意图及社会需要相去甚远。

　　因此应规定法官最终判处的刑罚，须与检察院在要求以最简易诉讼程序审理案件的声请中所建议的具体刑罚相同。否则对被告人来说就没有作出这一程序选择的意义。这一制度也就因此失去了意义，自然也就无法达到立法者的初衷。

　　三、法律修改的工作方式

　　多年来，澳门政府为了响应社会上的诉求，对于法律改革工作也作出了很多的努力。包括成立法改局、设立法律改革咨询委员会等，这次刑诉法典修改也进行了广泛的咨询。例如，在前一修改稿关于简易诉讼程序的修改意见中，特区政府有关部门提出的初步修改方案建议放宽简易程序等特别程序的适用条件，以及倾向将独任庭法官只能审理不超逾三年徒刑犯罪之案件放宽至不超逾五年徒刑。

　　为了论证这一修改的合理性有效性及可行性，进一步分析上述修改对提高案件审理效率带来的实质作用，检察院在一位助理检察长的带领下，将近三年的所有控诉卷宗作出重新统计。以确定这一改变将影响到多少案件，也就是说在多大程度上可以起到加快诉讼程序提高效率的作用。统计包括：在该段时间经检察院控诉的案件中，控罪之最高刑幅超过三年但不超逾五年的案件数目和涉及的具体罪名；该段期间经检察院控诉的案件中，案发时已达十六岁但未满十八岁的被控诉人士之人数。统计结果显示，从2009年1月至2011年10月经检察院提起的控诉书共7714份。其中控罪刑幅超过三年但不超过五年的共848宗案件；所涉及的9755名被控诉的嫌犯中，案发时达十六岁但未满十八岁共329名。

　　根据这一统计结果，按照上述修改，即审刑事案件将可能比现在增加约三分之一。相应的，该两项修改一旦落实，除了影响法院和检察院驻初级法院办事处的工作外，检察院刑事诉讼办事处也必须作出配合，例如：刑诉办每周值日检察官因应简易程序适用条件的放宽，每天批示转交初级法院进行即审的案件数目将有所增加，条件越加放宽，每日送交即审的案件数目进一步加大。独任庭法官审理案件权力加大，有关组员及承办检察官因应这方面修改需重新作出适应。

　　这样的调查工作在法律修改的过程中虽不是很多，但思路是对的。不过遗憾的是，虽然我们看到草案采纳了一些意见但也有很多建议石沉大海，没有被采纳，也不知道为什么没有被采纳，甚至包括一些在我们看来是比较重要的意见。以至于在立法会一般性通过修改方案以后，检察院不得不直接向立法会递交有关的意见书。这一情况的发生，也让我们思考在法律修改的工作方式上还有待改善。特别是像诉讼法这样的程序法，检察院作为对特区司法运作成效负有责任的司法机关，在制度的可适用性上听取检察院的意见是非常必要的。

　　澳门《刑事诉讼法典》自1997年起生效，至今已超过十五年，是时候对这一法典作出全面、整体的修订了。但我们认为，很遗憾的是，这次修订未能完整地执行该项任务，尤其是对澳门刑事诉讼法律中的一些重要原则和制度在多年实施过程中所出现及迫切需要解决的疑难问题，未能作出妥当、全面的响应和处理。这主要包括两个层面：

　　一是从宏观上看，必须研究如何更好地兼顾惩治犯罪与保障人权，兼顾公正与效率，实现对刑事程序多元价值的追求。既强化对犯罪嫌疑人辩护权的保障，也充分关注被害人对刑事程序的参与及权益保护，同时增强刑事司法的透明性，拓宽民众参与司法的途径；

　　二是从具体的程序制度的设计看，要深入探讨如何平衡各种利益，以提高刑事诉讼的效率和合理化程度为前提，对一系列的具体制度进行调整与完善。既立足现实，符合澳门实际情况，又要与时俱进，体现先进诉讼文化的发展趋势。

　　解决这些疑难问题，目前已有有利条件，一是近年来澳门一些学者对此作了一定研究，从理念到制度再到实践，通过多方面、多视角的观察、对域外情况的了解与分析以及多元观点的争论，使我们解决这些问题有了相当的理论准备；二是通过法典生效后十余年的实践，无论是立法还是司法，都已获得了比较丰富的经验。因此即便是已经到了立法会审议的阶段，我们仍然建议，是次法典修订应当集思广益，既不能不切实际，好高鹜远，又不能仅仅满足于局部条文或制度的调整，而应在现行法律框架内，尽可能地调整结构机制，完善制度规范，从而使刑事诉讼制度的功能，通过修法获得一定程度的实质性改善。

　　特区检察院负责刑事诉讼案件的司法官大多表示，如仅按照现行草案对上述法典作出“小修小补”式、针对性也不强的修订，澳门刑事诉讼侦查、检控及审理的效率和质素，预计难以因此而得到实质和普遍的提高。法典的修订，也就仅限于“为修而修”了。从检察院司法实践的角度考察，现行的修订草案仍未能紧密结合实务的实际需求，解决目前检察院在实施《刑事诉讼法典》时遇到的最多、最迫切的重大问题，一是如何适当明确和调整审检关系，二是如何整合与优化各类刑事简易诉讼程序。我们认为，只有解决这两个范畴的问题，才能从根本上达到简化程序、节省司法资源的目标，提升澳门刑事诉讼侦查及检控的效率和质素。